北韓飛彈一發射，J-Alert 警報響起，全國手機震動——然後呢？日本政府從 2016 年就喊出要跟地方聯手演習，將近十年過去，東京 23 區加上全日本 43 個政令指定都市裡頭，竟然有高達七成、共 29 個自治體，從來沒辦過一次像樣的飛彈避難聯合演習。而首相官邸、國會、中央官廳與各大企業總部所在的東京都千代田區，更是連自主演習的經驗都是零。
這個驚人的數據來自日本《產經新聞》的調查。從 2016 年到 2025 年，日本全國確實累計辦了 147 次這類聯合演習，數字看起來不少，但仔細一瞧，絕大部分都集中在地方縣市，人口最密、戰略價值最高的核心都市圈，反而成了演習沙漠。簡單說，就是真正該演練的地方，幾乎沒在動。
法律只說「努力」，沒人真的用力
問題的根源，出在法規設計上的先天缺陷。日本《國民保護法》確實規定了行政機關有義務制定避難計畫、發布警報和避難指示——這些都是強制的。但唯獨「實施演習」這一條，法律只賦予了「努力義務」，沒有任何強制力，民眾參不參加也全憑自願。
「努力義務」這四個字，在實務上幾乎等於「做了算賺到，不做也沒罰則」。地方政府預算有限、人力吃緊，沒有明確罰則或績效壓力的情況下，演習自然被排到待辦清單的最後面。更何況，飛彈來襲這種情境，對多數日本人來說還是帶著點「不可能發生在我身上」的距離感，民眾的參與意願本來就不高，地方政府辦起來也就更缺乏動力。
千代田區的零分答卷，象徵意義比數字更沉重
在所有未實施演習的自治體當中，最值得關注的就是東京都千代田區。這裡是全日本政治與經濟的神經中樞，首相官邸、國會、中央省廳、各大金融機構與企業總部全部擠在這一區。如果這裡的飛彈避難演習掛零，某種程度上就意味著日本的國家中樞在面對飛彈威脅時，處於毫無準備的狀態。
千代田區也不是完全沒有理由。都市核心區土地高度開發，要找到足夠容納大量避難人潮的公開空間本來就困難，加上地下街、地下停車場等設施產權複雜，要協調演習需要經過層層關卡。但話說回來，也正因為這些困難，才更應該提早演練、找出問題，而不是讓「困難」直接變成「不做」的藉口。
編輯觀點：這則新聞看似是日本的「家務事」，但對臺灣來說，簡直是照鏡子。我們跟日本面臨幾乎相同的飛彈威脅來源，而我們的演習制度，坦白說也多半停留在「跑給警報追」的表面層次。日本花了快十年、辦了上百場演習，最後卻發現核心都市幾乎沒參與——這告訴我們一件事：演習不能只辦在「好辦的地方」，必須強制納入政經中樞與人口密集區，否則再多次的演習，都只是自我安慰的數據。從產業面來看，災防應變其實是一個完整的生態系，地方政府、企業、民間設施之間的協作機制，必須透過一次次在「不舒適的場域」中演練才能磨出來。如果連千代田區都還卡在協調階段，那我們更該回頭檢視，臺北市的防災演習，是否也避開了真正的「心臟地帶」？
政府終於動起來，但節奏恐怕跟不上威脅升溫
日本政府也不是完全沒有動作。今（2026）年 3 月底，他們終於敲定了第一份「確保避難設施基本方針」，加速將地下街、地下停車場等既有空間指定為正式避難設施。這一步確實是必要的，因為過去很多避難設施的指定進度牛步化，導致即使居民想避難，也不見得知道該往哪裡跑。
但這裡有個根本性的矛盾：指定了設施，不代表居民知道怎麼去；知道怎麼去，不代表能在慌亂中真的走得到。避難設施的資訊公開、路線指引、實際容納人數與動線規劃，這些細節都需要靠演習來驗證。沒有演習，指定再多設施都只是紙上作業。
日本政府同時也在推動聯合演習，但根據調查，光是 2025 年這一年，中央與地方的聯合演習次數仍然偏低，且依舊繞著那幾個「模範生」都市打轉。對於那些從未辦過演習的 29 個自治體來說，中央的輔導與資源挹注明顯不足，放任他們繼續「掛零」。
前危機管理監的實話：義務化太難，先讓大家願意動起來
對於這個困境，前東京都危機管理監、同時也是陸上自衛隊北部方面總監出身的田邊揮司良，給了一段非常務實的建言。他坦言，演習的目的是提高個人與組織的應變能力，現階段要將演習列為法律義務「確實有困難」。與其執著於立法強制，不如優先建構一個讓各自治體「願意自主推動」的環境。
田邊特別點出都市地區的痛點：應該用更直覺、更低門檻的方式，讓民眾清楚知道避難設施在哪裡。他建議參考海外案例，導入一種「10 分鐘等級」的實踐性演習，時間短、負擔輕，但能讓大量民眾實際走一遍避難動線。這想法很接地氣——與其要求大家空出半天來參加一場嚴肅的大規模演練，不如先從 10 分鐘的「微演習」開始，讓避難行為變成生活的一部分。
不過，這類演習的推動，必須仰賴設施所有權人的配合。地下街、停車場多屬私人或半官方產權，要說服他們開放場地、配合動線調整，甚至負擔一部分的保險與管理責任，都需要中央與地方聯手建立一套激勵或補償機制。這部分，目前日本政府還未看到具體對策。
民間防衛不是備選，是必須補上的那塊拼圖
《產經新聞》的報導最後點出了一個關鍵概念：「民間防衛」。緊急狀況發生時，除了自衛隊的軍事處置，以一般市民與地方政府為主體的非軍事應變架構，才是真正能保護多數人生命財產的基礎。換句話說，國家飛彈防禦系統再先進，最後一哩路還是要靠民眾自己知道該往哪裡跑、怎麼跑。
這正是演習存在的真正價值：讓「避難」從抽象的口號，變成具體的肌肉記憶。而日本目前顯然還沒走到那一步——至少，在那些人口最密、風險最高的都市核心區，連第一步都還沒跨出去。
不只是日本的事：給臺灣的三個提醒
臺灣讀到這裡，應該很難只是「看看就好」。我們跟日本一樣，面對來自北方的飛彈威脅，而且我們的應變體系同樣存在「中央有政策、地方看能力、民眾看心情」的結構性問題。
回頭看日本這十年的經驗，可以歸納出幾個具體教訓：第一，法規上的「努力義務」在實務上幾乎等於「零義務」，如果真的要推動演習，就必須有更強的誘因或績效要求；第二，演習不能只挑配合度高的地方辦，政經中樞與人口密集區才是真正的考驗場；第三，民眾的參與意願要靠低門檻、高頻率的「微演習」來培養，而不是一年一次的大拜拜。
日本花了將近十年的時間，才發現自己的演習體系存在嚴重的城鄉與區域落差。我們不需要再花十年重新驗證一遍——現在就可以從他們的經驗裡，補上我們自己防災體系的漏洞。
本文改寫整理自公開新聞來源，原始報導由自由時報發布。
常見問題 FAQ
日本飛彈避難演習為什麼將近七成大都市從未實施？
主因是日本《國民保護法》將演習列為「努力義務」，沒有強制力，地方政府缺乏動機與資源辦理；同時都市地區避難設施協調困難，民眾參與意願也偏低，導致人口密集的核心都市長期掛零。
東京都千代田區完全沒辦過演習，對日本防衛有什麼影響？
千代田區是首相官邸、國會與中央官廳所在地，象徵意義重大。這裡零演習經驗代表日本國家中樞在實際飛彈威脅下缺乏應變演練，一旦發生緊急狀況，決策核心與周邊居民的避難動線與設施調度完全未經驗證。
前東京都危機管理監田邊揮司良對飛彈避難演習提出了什麼具體建議？
田邊建議不宜急著將演習列為法律義務，應優先建構讓各自治體自主推動的環境；在都市地區應清楚宣導避難設施位置，並參考海外導入約 10 分鐘的實踐性演習，降低門檻讓廣大民眾參與。
日本政府 2026 年 3 月的新政策對飛彈避難有什麼幫助？
日本政府首次制定「確保避難設施基本方針」，加速將地下街、地下停車場指定為正式避難設施。但專家認為指定設施只是第一步，若缺乏實際演習驗證動線與容納人數，效果仍有限。
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